應(yīng)當(dāng)格外注重制度的有效性

　　●需要制定、加強(qiáng)和完善的制度都不是憑空想出來的，而是現(xiàn)實(shí)所呼喚的，是有著社會(huì)需求的。要滿足現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，制度必須具有有效性，也就是管用，否則，制度再多，也不能應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，起不到引領(lǐng)、約束、規(guī)范的作用

　　●不少制度的價(jià)值取向是很明確的，但卻停留在宣示某種理念、鼓勵(lì)和促進(jìn)某些做法上，約束力很弱。在制定、加強(qiáng)和完善各項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)著力于增強(qiáng)制度的約束力，以期實(shí)現(xiàn)或者接近依靠制度使“好人不會(huì)變壞”、“壞人干不成壞事”的目標(biāo)

　　●有了制度卻不執(zhí)行，其危害很大。它實(shí)際是對(duì)權(quán)力濫用的放縱，也是為腐敗的滋生和蔓延提供條件。同時(shí)，還將帶來一些短期難以治愈的弊病。要實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期，制度的強(qiáng)制功能、懲處功能和教育功能是不能偏廢的

　　十七大對(duì)依法執(zhí)政、加強(qiáng)制度建設(shè)提出了一系列要求，具體要求建立、加強(qiáng)和完善的制度等多達(dá)20多項(xiàng)。制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基石。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步，依法治國方略的實(shí)施，使制度的重要性日益突顯。需要制定、加強(qiáng)和完善的制度都不是憑空想出來的，而是現(xiàn)實(shí)所呼喚的，是有著社會(huì)需求的。要滿足現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，制度必須具有有效性，也就是管用，否則，制度再多，也不能應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，所發(fā)揮的功能至多只是花拳繡腿，起不到引領(lǐng)、約束、規(guī)范的作用。為了增強(qiáng)需制定、加強(qiáng)和完善的各項(xiàng)制度的有效性，有必要對(duì)以往制度的實(shí)施情況作認(rèn)真分析，有針對(duì)性地解決存在的問題，使制度真正達(dá)到設(shè)計(jì)時(shí)的預(yù)期，收到良好的效果。

　　制度實(shí)施的情況不理想，是較為普遍的現(xiàn)象。近年來，一系列的腐敗案被查處，在反思產(chǎn)生腐敗的原因時(shí)，來自不同群體的意見都提到，有些權(quán)力擺脫了制度的約束，也就是說，制度沒有得到很好地執(zhí)行，制度的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。

　　制度一定意義上是限制人們的行為自由的，而人都有趨利避害的特性，因此，“上有政策、下有對(duì)策”成為很普遍的一種社會(huì)心態(tài)。也就是說，凡是制度，都可能遭遇人們掙脫限制的沖擊，期望被限制的人都自覺遵守制度是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上，我們在制定制度時(shí)，對(duì)這方面的問題往往考慮得不甚充分，很多時(shí)候?qū)⒅贫鹊玫綀?zhí)行的希望寄托在制度監(jiān)管對(duì)象的自覺性上，期望靠他們自律來實(shí)現(xiàn)制定制度的初衷，解決現(xiàn)實(shí)中存在的問題。其實(shí)，如果自律可以解決問題，制度就不是很必要的了。要實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期，制度的強(qiáng)制功能、懲處功能和教育功能是不能偏廢的。因此，在反思制度沒得到真正實(shí)施的原因時(shí)，除了指出人們?nèi)鄙僮袷刂贫鹊淖杂X性之外，應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注制度本身，減少制度自身的缺陷。

　　當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)注意增強(qiáng)制度的約束力。不少制度的價(jià)值取向是很明確的，但卻停留在宣示某種理念、鼓勵(lì)和促進(jìn)某些做法上，約束力很弱。于是，會(huì)出現(xiàn)“管住了老實(shí)的、撐死膽大的”的結(jié)果。這樣的制度雖有卻近乎于無�，F(xiàn)在，在制定、加強(qiáng)和完善各項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)著力于增強(qiáng)制度的約束力，以期實(shí)現(xiàn)或者接近依靠制度使“好人不會(huì)變壞”、“壞人干不成壞事”的目標(biāo)。

　　制定制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)顧及制度實(shí)行的各種條件。比如，我們有了財(cái)產(chǎn)申報(bào)、重大事項(xiàng)申報(bào)等制度，乍一看，這些制度很先進(jìn)，可是，隨著腐敗案件的查處，人們發(fā)現(xiàn)，被查處官員所申報(bào)的情況與查實(shí)的情況完全不符，而對(duì)他們的查處并不是源于他們的不實(shí)申報(bào)�，F(xiàn)實(shí)生活中，不如實(shí)申報(bào)，的確鮮有承擔(dān)什么后果的。這種狀況與頒行這兩項(xiàng)制度的初衷是很有距離的。平心而論，這兩項(xiàng)制度是好的，問題在于，實(shí)施的條件還不夠完備，如果能與現(xiàn)代化手段相結(jié)合，真正做到實(shí)名制、終身一人一號(hào)、減少現(xiàn)金支付、所有交易行為上網(wǎng)等等，肯定將有力消減申報(bào)中的不實(shí)成分。目前，盡管電子監(jiān)管手段尚不完備，但只要?jiǎng)?chuàng)造一定的條件，這兩項(xiàng)制度仍有可能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)的初衷。比如，將申報(bào)的內(nèi)容在一定范圍內(nèi)公示，讓申報(bào)置于社會(huì)的監(jiān)督之下，該項(xiàng)制度的有效性便會(huì)大大提高。官員申報(bào)的情況不公開示于人，這就使得原本期望的警示作用、威懾作用大打折扣。如果申報(bào)的情況旁人(包括知情人)無從知曉，很難啟動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督等各種監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用就更難發(fā)揮了。

　　制度需要相互銜接和配套。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，單靠一項(xiàng)制度，要解決一個(gè)領(lǐng)域問題或者一項(xiàng)痼疾，幾無可能。現(xiàn)實(shí)社會(huì)出現(xiàn)的很多問題，成因很復(fù)雜，相關(guān)因素很多，需要綜合治理，一項(xiàng)具體的制度單打獨(dú)進(jìn)效果很有限，因此，制度配套、相互銜接和協(xié)調(diào)非常重要。事實(shí)上，我們時(shí)常看到，由于政出多門，部門之間對(duì)同一事項(xiàng)存在不同的認(rèn)識(shí)，所制定的制度不盡一致，作用往往相互抵消。這樣的情況不僅發(fā)生在部門之間，甚至發(fā)生在與國家政策、相關(guān)制度的協(xié)調(diào)方面，比如，對(duì)國務(wù)院清除的行政審批事項(xiàng)，地方的一些部門想盡辦法予以保留，造成制度的上下脫節(jié)。此外，像招投標(biāo)制度、政府采購制度等，實(shí)行的效果都沒有達(dá)到制定時(shí)的預(yù)期，究其原因，也與缺乏制度的配套和協(xié)調(diào)有關(guān)。

　　還有一個(gè)現(xiàn)象也很值得關(guān)注�，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，于是大家對(duì)制定新制度很有熱情，想出很多招術(shù)來，有的把題目做得很抓人眼球，可是仔細(xì)一琢磨，發(fā)現(xiàn)其實(shí)并不是什么創(chuàng)新，有的則是把以前好的制度輕易地拋棄了，就像“狗熊掰苞米”一樣，摘一個(gè)、扔一個(gè)。就現(xiàn)狀分析，我們在讓現(xiàn)存的制度真正發(fā)揮作用方面，做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，很多既有的制度沒有很好執(zhí)行甚至形同虛設(shè)。強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，不是簡單的棄舊圖新，真正的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)體制機(jī)制的革故鼎新。

　　凡是制度，在設(shè)計(jì)時(shí)一定要考慮配備好執(zhí)行的力量。制度出臺(tái)后由誰執(zhí)行、怎么執(zhí)行、執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)怎么落實(shí)等問題，在制定制度時(shí)就應(yīng)當(dāng)解決。有的制度頒行后沒有起到應(yīng)有的作用，與這些問題沒有得到很好的落實(shí)有關(guān)。當(dāng)一個(gè)矛盾突出時(shí)，在上級(jí)的壓力下，各部門之間協(xié)同動(dòng)作的可能性比較大，可是當(dāng)壓力緩解后，則可能出現(xiàn)相互推諉的情況，給制度的執(zhí)行帶來負(fù)面影響。制定制度時(shí)考慮這些問題，是從源頭上改善制度執(zhí)行不力的情況。

　　有了制度卻不執(zhí)行，其危害很大。它實(shí)際是對(duì)權(quán)力濫用的放縱，也是為腐敗的滋生和蔓延提供條件。同時(shí)，還將帶來一些短期難以治愈的弊病，因?yàn)�，它將造成人們漠視制度的心理，并進(jìn)而漠視一切規(guī)則，延宕實(shí)現(xiàn)法治的進(jìn)程。

　　制度是面向眾人的，需要大家遵守，需要大家共同行動(dòng)使其真正發(fā)揮作用，因此，必須體現(xiàn)眾人的意愿。制度建設(shè)的過程應(yīng)當(dāng)是傾聽民意、集中民智的科學(xué)決策過程，是公眾參與的民主過程，如果這樣進(jìn)行制度建設(shè)，制度的合理性會(huì)提高、可操作性會(huì)增強(qiáng)，制度的有效性也一定會(huì)增強(qiáng)，制度得不到執(zhí)行的情況將會(huì)改變。(沈國明/上海市人大常委會(huì)法工委主任、上海社會(huì)科學(xué)院研究員)