仇溢馨 林雄斌 魏錕垚：深化全域國土空間綜合整治試點(diǎn)改革的多重邏輯

　　仇溢馨 林雄斌 魏錕垚

　　黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”國土空間作為資源配置、價(jià)值共創(chuàng)和綜合治理的重要載體，在推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。發(fā)揮國土空間規(guī)劃對(duì)國土開發(fā)和國土治理的引領(lǐng)作用，推動(dòng)國土空間規(guī)劃的落實(shí)，成為發(fā)揮規(guī)劃多維價(jià)值、以國土空間治理助力中國式現(xiàn)代化的重要方向。“試點(diǎn)改革”是我國防范化解各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，以重點(diǎn)突破、由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合實(shí)現(xiàn)綜合試驗(yàn)和示范推廣。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃需要解決的國土空間及其衍生的問題日益復(fù)雜多樣，以試點(diǎn)改革的方式探索形成新的規(guī)劃范式，是創(chuàng)新規(guī)劃編制、強(qiáng)化規(guī)劃落實(shí)、凸顯規(guī)劃價(jià)值的重要舉措。

　　2022年1月，寧波正式獲批成為全域國土空間綜合整治（簡稱“全域整治”）全國唯一試點(diǎn)城市，以“大起底、大整治、大提升”為目標(biāo)，出臺(tái)有關(guān)全域整治的實(shí)施方案、規(guī)劃綱要、片區(qū)策劃、保障政策等制度體系，以農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等“五大任務(wù)”為基礎(chǔ)，以資源重組、功能重塑、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重整、環(huán)境重生等“五重目標(biāo)”為引領(lǐng)，面向提升全域整治試點(diǎn)改革在國土空間利用與治理牽引性重大改革以及提質(zhì)增效的要求，深化全域整治試點(diǎn)改革的多重邏輯日益凸顯。

　　全域整治試點(diǎn)改革的進(jìn)展成效

　　作為推進(jìn)功能布局變革的牽引性工程，寧波全域整治試點(diǎn)改革創(chuàng)新構(gòu)建了3類整治模式、6大重點(diǎn)整治區(qū)域、首批11個(gè)先行示范片區(qū)的總體格局，建立完善了工作體系、規(guī)劃體系、制度體系、監(jiān)督體系等工作新范式，探索形成了“全域整治+重點(diǎn)工程”“全域整治+新質(zhì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”“全域整治+基本農(nóng)田千畝方、萬畝方建設(shè)”等創(chuàng)新模式、典型案例和先行先試成果，如鎮(zhèn)海區(qū)的產(chǎn)城村重構(gòu)蝶變、奉化區(qū)的“數(shù)智農(nóng)田”智慧駕駛艙、鄞州區(qū)的種業(yè)芯片鄉(xiāng)村共富、寧海“稻蝦連作”示范基地建設(shè)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，圍繞“五大任務(wù)”的目標(biāo)要求，截至2023年末，11個(gè)示范片區(qū)已開工項(xiàng)目435個(gè)，開工項(xiàng)目區(qū)面積92.97平方公里，完成投資549.9億元，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田集中連片整治3.31萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和改造1.38萬畝，墾造耕地276.34畝，建設(shè)用地復(fù)墾492.90畝，低效建設(shè)用地整治盤活1.08萬畝。各示范片區(qū)結(jié)合地方特色，因地制宜開展綜合整治，寧波全域整治試點(diǎn)改革獲得寧波市2023年度唯一的浙江省改革突破獎(jiǎng)金獎(jiǎng)，全域整治的“寧波樣本”加速形成并不斷得到應(yīng)用和推廣。

　　全域整治試點(diǎn)改革的突破方向

　　在社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型以及國土空間領(lǐng)域相關(guān)制度政策不斷趨嚴(yán)趨細(xì)的背景下，全域整治在實(shí)施過程中如何強(qiáng)化土地要素流動(dòng)、資金平衡、資源統(tǒng)籌、部門工作合力，成為全域整治提質(zhì)增效的重要方向。一方面，需牢牢把握國家試點(diǎn)改革的重大機(jī)遇，堅(jiān)持全域整治試點(diǎn)改革的定位和成效，堅(jiān)持改革方向和目標(biāo)不動(dòng)搖、改革創(chuàng)新突破不停步、強(qiáng)化統(tǒng)籌力度不放松，加快形成整體變革效應(yīng)再提升、制度體系再完善、改革創(chuàng)新再突破。另一方面，需強(qiáng)化工作部署，完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，解決畏難情緒，把更多片區(qū)策劃、規(guī)劃設(shè)想落到實(shí)地，推動(dòng)全域整治走深走實(shí)、見行見效。

　　把握全域整治試點(diǎn)的三重邏輯

　　面向?qū)幉ㄈ�域整治試點(diǎn)改革走在前列的要求，需要精準(zhǔn)把握歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯。在歷史邏輯上，在全域整治過程中精準(zhǔn)把握市域、縣域、片區(qū)等多個(gè)空間的現(xiàn)狀問題、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、特色優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類規(guī)劃的銜接、落實(shí)和監(jiān)督，不斷實(shí)現(xiàn)“農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的全域統(tǒng)籌、要素配置與提質(zhì)增效。在理論邏輯上，在深化全域整治試點(diǎn)改革中，精準(zhǔn)把握規(guī)劃科學(xué)編制、規(guī)劃精準(zhǔn)落實(shí)、規(guī)劃價(jià)值共創(chuàng)、規(guī)劃利益協(xié)調(diào)等方面的理論內(nèi)涵和實(shí)際要求。在實(shí)踐邏輯上，強(qiáng)化實(shí)踐機(jī)制和實(shí)踐成果是深化全域整治試點(diǎn)改革的核心。一方面，進(jìn)一步凸顯全域整治的示范推廣邏輯，形成全域整治重大標(biāo)志性的規(guī)劃成果、制度成果、項(xiàng)目成果等成果體系，不斷提升試點(diǎn)改革的標(biāo)志性、影響力和推廣性。另一方面，結(jié)合全域全要素優(yōu)化配置的內(nèi)在要求，不斷凸顯全域整治的統(tǒng)籌集成，不斷優(yōu)化“全域整治與國土規(guī)劃”“試點(diǎn)區(qū)域與城市發(fā)展”“全域整治與共同富裕”等多重關(guān)系，既加強(qiáng)條抓塊統(tǒng)的工作統(tǒng)籌，也圍繞“五大任務(wù)”“五重目標(biāo)”的本質(zhì)要求，推進(jìn)多部門的規(guī)劃實(shí)施合力、項(xiàng)目統(tǒng)籌合力、資源統(tǒng)籌合力。

　　全域整治試點(diǎn)改革的制度保障

　　深化全域整治試點(diǎn)改革，有賴于科學(xué)完善的制度保障體系，以確保改革的順利推進(jìn)和實(shí)績實(shí)效。一是完善試點(diǎn)片區(qū)規(guī)劃編制和項(xiàng)目審批制度，確保片區(qū)全域整治規(guī)劃與上位規(guī)劃相銜接、共落實(shí)。二是加強(qiáng)配套政策協(xié)同和要素資源整合，形成“橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，確保試點(diǎn)片區(qū)全域整治項(xiàng)目的有序推進(jìn)。三是優(yōu)化完善全域整治監(jiān)督考核機(jī)制，建立多元化、動(dòng)態(tài)化、特色化的“約束性+引導(dǎo)性”整治指標(biāo)體系和考核體系，助力全域整治試點(diǎn)改革提質(zhì)增效。

　�。ㄗ髡邌挝唬簩幉ù髮W(xué)“陸海國土空間利用與治理”浙江省協(xié)同創(chuàng)新中心、寧波大學(xué)地理與空間信息技術(shù)系）