申衛(wèi)星：公共衛(wèi)生法治的價(jià)值取向和機(jī)制建設(shè)

　　申衛(wèi)星

    人類社會(huì)的發(fā)展始終受到地震、戰(zhàn)爭、傳染性疾病等自然災(zāi)害、人為災(zāi)難的威脅。在某種意義上，傳染性疾病的暴發(fā)比戰(zhàn)爭和地震的威脅還要大，尤其是在當(dāng)今社會(huì)，人員流動(dòng)性大幅度提高，局部的傳染病疫情往往牽一發(fā)而動(dòng)全身并迅速演化為全局性的重大危機(jī)。公共衛(wèi)生法治對于科學(xué)有效防治傳染性疾病，保障公共衛(wèi)生安全和公民基本權(quán)利，維護(hù)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

　　公共衛(wèi)生法治的核心價(jià)值取向

　　此次新冠肺炎疫情嚴(yán)重威脅人民生命安全和身體健康，公共衛(wèi)生治理機(jī)制面臨考驗(yàn)。2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，習(xí)近平總書記特別指出，“這次疫情暴露出我們在城市公共環(huán)境治理方面還存在短板死角，要進(jìn)行徹底排查整治，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板”，“有關(guān)部門要加強(qiáng)法律實(shí)施，加強(qiáng)市場監(jiān)管，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物市場和貿(mào)易，堅(jiān)決革除濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”。2月5日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，全面提高依法防控、依法治理能力。2月14日，在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善。

　　在全面依法治國背景下，在疫情防控的嚴(yán)峻時(shí)刻，推進(jìn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)這一重大課題擺在了我們面前。推進(jìn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)首先要明確公共衛(wèi)生法治的價(jià)值取向。筆者認(rèn)為，公共衛(wèi)生法治的核心價(jià)值取向在于實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生安全與公民基本權(quán)利保障的平衡。我國傳染病防治法第1條和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例第1條開宗明義規(guī)定了我國公共衛(wèi)生法規(guī)的立法目的，即保護(hù)公共衛(wèi)生、維護(hù)社會(huì)秩序、保障人體健康。據(jù)此，一方面，公共健康是由全社會(huì)來促進(jìn)的群體的健康，保護(hù)公共衛(wèi)生安全是公共衛(wèi)生法治所關(guān)注的重要價(jià)值。另一方面，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，為了保障社會(huì)公共利益而限制個(gè)人權(quán)益有其正當(dāng)性，但是對個(gè)人基本權(quán)利的限制也應(yīng)有邊界，即不能超過維護(hù)公共健康利益的必要范圍。把實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生安全與公民基本權(quán)利保障的平衡作為公共衛(wèi)生法治的核心價(jià)值取向，有助于通過一系列制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)為了公共健康而采取的強(qiáng)制隔離制度與人身自由保障、征用制度與財(cái)產(chǎn)權(quán)維護(hù)、信息披露與隱私權(quán)保護(hù)的平衡。

　　健全和用好公共衛(wèi)生法治的重要機(jī)制

　　推進(jìn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)，應(yīng)在堅(jiān)持公共衛(wèi)生法治價(jià)值取向基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的法律體系，并加強(qiáng)配套制度建設(shè)，特別是要健全和用好以下重要機(jī)制。

　　第一，健全公共衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制。由于傳染病很少單純地局限于某一轄區(qū)，而是會(huì)對整個(gè)國家或地區(qū)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，因此，中央與地方以及各部門之間的協(xié)調(diào)顯得至關(guān)重要，公共衛(wèi)生法治建設(shè)首先要明確管理體制，即管理機(jī)構(gòu)的法律地位、組織形式和權(quán)力分配關(guān)系等。目前，我國臨時(shí)性突發(fā)事件議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)比較多，各機(jī)構(gòu)之間不同程度存在信息交流不暢、分工不清、協(xié)同不力等問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)組建國家級的應(yīng)急管理決策指揮和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一處理各類突發(fā)事件，以有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)。

　　第二，建設(shè)公共衛(wèi)生長效機(jī)制。公共衛(wèi)生長效機(jī)制的建設(shè)分為兩個(gè)方面，一是對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行有效應(yīng)對；二是“防患于未然”，對可能發(fā)生但尚未發(fā)生的公共衛(wèi)生事件進(jìn)行預(yù)防與準(zhǔn)備。具體包括：首先，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案制度，可按照預(yù)案的性質(zhì)，將預(yù)案分為戰(zhàn)略級預(yù)案、操作級預(yù)案、戰(zhàn)術(shù)級預(yù)案和現(xiàn)場行動(dòng)方案，各自有其不同的適用對象與使用功能。其次，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，以減少重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，最大限度減輕影響。最后，加大對公共衛(wèi)生的投入力度，健全醫(yī)療保健救助機(jī)制。政府應(yīng)健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)；探索建立特殊群體、特定疾病醫(yī)藥費(fèi)豁免制度，減輕困難群眾就醫(yī)就診后顧之憂。同時(shí)，對在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的有功人員和單位，在職稱評定、特殊津貼發(fā)放、困難補(bǔ)助、帶薪休假、稅收等方面給予獎(jiǎng)勵(lì)與優(yōu)惠，促進(jìn)良性反饋機(jī)制的形成。

　　第三，完善疫情報(bào)告和發(fā)布機(jī)制。依法做好疫情報(bào)告和發(fā)布工作，按照法定內(nèi)容、程序、方式、時(shí)限及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)告疫情信息。監(jiān)測、預(yù)警和報(bào)告系統(tǒng)是早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要信息平臺。我國目前已建成全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，并在此次新冠肺炎疫情中運(yùn)用。就疫情中個(gè)人健康信息的獲取和公開而言，關(guān)鍵是要在公眾健康知情權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)間求得平衡。國家或地方公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能使用與公共衛(wèi)生目的相符的無法識別的健康信息。對可識別健康信息而言，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)獲取該信息應(yīng)當(dāng)完成通知要求，特定條件下可以用于科研用途，不得用于商業(yè)目的。原則上可識別健康信息不是公共信息，除非獲得本人的書面授權(quán)，否則不可披露，且信息的采集者負(fù)有保護(hù)義務(wù)。

　　第四，建立高效、敏捷、快速反應(yīng)的應(yīng)急決策與處置機(jī)制。在當(dāng)今社會(huì)，越來越多的突發(fā)公共衛(wèi)生事件形成機(jī)理不明、演變過程復(fù)雜、影響后果嚴(yán)重，難以用傳統(tǒng)的常規(guī)方法進(jìn)行研判和處置。公共衛(wèi)生應(yīng)急決策的目標(biāo)是在盡可能獲得充分信息的前提下，縮短決策時(shí)滯和決策質(zhì)差，即在盡可能短的時(shí)間內(nèi)迅速有效地采取各種與實(shí)際情況相符的正確決策。建立高效、敏捷、快速反應(yīng)的應(yīng)急決策與處置機(jī)制，就要健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力，精準(zhǔn)解決疫情第一線問題；建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機(jī)制，盡最大可能控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾的身體健康與生命安全。

　　第五，嚴(yán)格公共衛(wèi)生監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。沒有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，權(quán)力（利）和義務(wù)就難以落實(shí)。建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，旨在對權(quán)力（利）與義務(wù)進(jìn)行規(guī)制，對在公共衛(wèi)生事件中違反相關(guān)法律、法規(guī)的行為課以相應(yīng)的法律責(zé)任。國家工作人員在防控疫情過程中瀆職、失職的，公民傳播病毒危害公共安全的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)或個(gè)人生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材的，以及編造、故意傳播與疫情有關(guān)的虛假信息的，如符合刑法相關(guān)規(guī)范，即可追究刑事責(zé)任。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)；未按照法律、法規(guī)的規(guī)定，完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理所需要的設(shè)施、設(shè)備、藥品和醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、運(yùn)輸和儲備的，以及在突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)查、控制、醫(yī)療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的，可以對相關(guān)行政部門及責(zé)任人追究行政責(zé)任。未來可以通過立法使得法律責(zé)任的界定更加清晰，對當(dāng)事人的行為產(chǎn)生更加明確的指引。

　　第六，充分利用國際合作機(jī)制。經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，傳染性疾病在人群之間、區(qū)域與區(qū)域之間甚至國家與國家之間極易迅速傳播蔓延，公共衛(wèi)生問題不再是一國內(nèi)部的事情。《國際衛(wèi)生條例（2005）》指導(dǎo)著全球公共衛(wèi)生的合作機(jī)制，我們應(yīng)當(dāng)在此框架下，不斷完善和充分利用檢測和通報(bào)機(jī)制、信息核實(shí)與提出建議機(jī)制、傳染病檢疫機(jī)制、合作和援助機(jī)制等，加強(qiáng)與國際社會(huì)的合作，增強(qiáng)相應(yīng)公共衛(wèi)生能力，為疫情防控贏得良好的外部環(huán)境。

　　 （作者系清華大學(xué)法學(xué)院院長、教授，中國衛(wèi)生法學(xué)會(huì)副會(huì)長）