魏后凱：如何實現(xiàn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的“有效銜接”

　　魏后凱

　　打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，如期實現(xiàn)全面脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出，要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制。接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興交匯和過渡時期的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。圓滿完成這一任務(wù)，必須準(zhǔn)確理解有效銜接的豐富內(nèi)涵，科學(xué)設(shè)置接續(xù)和銜接的過渡期，把有效銜接與平穩(wěn)轉(zhuǎn)型有機結(jié)合起來，推動形成制度化、常態(tài)化的長效機制。

    有效銜接是一個多層次、多領(lǐng)域、多視角的綜合概念

    打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是黨中央提出的三大攻堅戰(zhàn)之一，其目標(biāo)是到2020年確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的七大戰(zhàn)略之一，其目標(biāo)是到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。全面脫貧是確保全面建成小康社會的底線要求和硬任務(wù)，鄉(xiāng)村振興則是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重大戰(zhàn)略舉措。二者雖然在實施時間、對象和貧困瞄準(zhǔn)上有所不同，但其目標(biāo)具有一致性，都指向?qū)崿F(xiàn)共同富裕。而從保障工作連續(xù)性和階段性統(tǒng)一的角度看，實現(xiàn)二者有效銜接是實現(xiàn)其目標(biāo)的應(yīng)有之義。一方面，脫貧攻堅以建檔立卡貧困人口和貧困地區(qū)為對象，解決了農(nóng)村絕對貧困問題，彌補了鄉(xiāng)村振興的最突出短板，將為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實基礎(chǔ)。另一方面，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的接續(xù)戰(zhàn)略，是對全面脫貧成果的鞏固和提升，有利于激發(fā)農(nóng)民增收致富的內(nèi)生動力，形成穩(wěn)定減貧的長效機制。統(tǒng)籌做好有效銜接，可以促使二者實現(xiàn)互促共進、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

    全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是一個多層次、多領(lǐng)域、多視角的綜合銜接概念。一方面，從實施路徑看，鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，脫貧攻堅包括產(chǎn)業(yè)扶貧、人才幫扶、文化扶貧、生態(tài)扶貧、黨建扶貧等，需要打通二者之間的銜接渠道，實現(xiàn)相互交融、相互促進。另一方面，從主要內(nèi)容看，應(yīng)著重做好觀念、規(guī)劃、體制機制和政策的有效銜接。觀念銜接方面，傳承并發(fā)揚“精準(zhǔn)”理念，實現(xiàn)由“被動扶”到“主動興”的轉(zhuǎn)變，全面激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動力。無論是對農(nóng)業(yè)的支持保護還是對農(nóng)村地區(qū)的支持，都應(yīng)實現(xiàn)“精準(zhǔn)”。在規(guī)劃銜接上，將鞏固脫貧成果和新減貧戰(zhàn)略納入“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第二個五年規(guī)劃，做好時序和內(nèi)容銜接。在體制機制銜接上，借鑒脫貧攻堅形成的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，豐富和完善鄉(xiāng)村振興體制機制，激發(fā)市場、主體和要素活力。在政策銜接上，從實際出發(fā)，采取差別化的辦法，對脫貧攻堅的特惠性政策實行分類處置，促使其向常規(guī)性、普惠性、長期性政策轉(zhuǎn)變。特別是，在交匯和過渡期內(nèi)，新出臺的全面脫貧措施要考慮可持續(xù)性，有利于增強內(nèi)生動力，以為今后納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

     科學(xué)設(shè)置有效銜接的過渡期、推進策略和評價標(biāo)準(zhǔn)

    做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，是一個漸進的接續(xù)過程，需要設(shè)置一個合理的過渡期。原因在于，一方面，一些已脫貧人口和已摘帽貧困縣，脫貧質(zhì)量還需要全面提高，脫貧成果還需要全面鞏固，“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程”。另一方面，目前脫貧攻堅任務(wù)還很艱巨，需要全面解決剩余貧困人口的脫貧和貧困縣的摘帽，集中兵力打好深度貧困殲滅戰(zhàn)；需要加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制等；還需要制定實施2020年后的減貧戰(zhàn)略和政策，逐步將減貧納入常規(guī)貧困治理軌道。而銜接過渡期的設(shè)置，則應(yīng)綜合考慮成果鞏固、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型等多方面因素，既不能太短，也不宜過長。如果過渡期太短，不利于鞏固脫貧成果和提高脫貧質(zhì)量，也不利于系統(tǒng)謀劃國家減貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型和新舊政策的銜接；如果過渡期太長，將不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，不利于盡快建立減少相對貧困的長效機制。

    接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要傳好接力棒，分階段梯次開展。一是分階段安排。2020年前，以脫貧攻堅為重心，將鄉(xiāng)村振興舉措全面融入脫貧攻堅行動之中，做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接；在過渡期內(nèi)，統(tǒng)籌做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接工作；過渡期之后，把農(nóng)村減貧納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“三農(nóng)”工作重點轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來，實現(xiàn)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。二是分梯次推進。有條件的發(fā)達地區(qū)可率先實現(xiàn)工作重點轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型；其他非貧困地區(qū)，2020年后要盡快實現(xiàn)重點轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型；貧困地區(qū)在過渡期內(nèi)，重點鞏固脫貧成果，提高脫貧質(zhì)量，過渡期后實現(xiàn)重點轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型。

    全面脫貧與鄉(xiāng)村振興能否實現(xiàn)有效銜接，事關(guān)全面建成小康社會大局，判斷二者銜接是否有效，可參照以下幾個評價標(biāo)準(zhǔn)：一是全面脫貧成果進一步鞏固，脫貧質(zhì)量全面提升，已脫貧人口穩(wěn)定脫貧，返貧現(xiàn)象和新增貧困人口得到有效防止；二是減貧戰(zhàn)略和工作體系順利實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；三是新的減貧戰(zhàn)略和政策框架初步形成，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和相關(guān)政策之中。

    減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、扶貧資金有序轉(zhuǎn)向是實現(xiàn)有效銜接的基礎(chǔ)工作

    推進減貧戰(zhàn)略平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。在完成脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)后，我國的減貧戰(zhàn)略將由絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變。解決農(nóng)村相對貧困問題，逐步建立保證農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機制，將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一。在這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，關(guān)鍵是要建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制。對于那些短期性問題，盡快在交匯和過渡期內(nèi)解決；對于那些長期性問題以及脫貧后待完成的任務(wù)、工程、項目等，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，分階段逐步解決。

    推進減貧工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。我國脫貧攻堅之所以能夠取得舉世矚目的顯著成效，最為關(guān)鍵的是充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，建立了一套完整的減貧工作體系，包括組織領(lǐng)導(dǎo)、駐村幫扶、資金投入、金融服務(wù)、社會參與、責(zé)任監(jiān)督、考核評估等。這些制度為鄉(xiāng)村振興提供了有益經(jīng)驗借鑒，有的可以直接或經(jīng)過改造延用，有的則可以提供重要參考。目前，脫貧攻堅中的一些有效做法，如明確黨政一把手是第一責(zé)任人，要求省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓，實行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機制等，已經(jīng)被吸納到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中。

    推進扶貧資金有序轉(zhuǎn)向。近年來，我國各級政府投入了大量扶貧資金，僅中央專項扶貧資金就從2015年的461億元增加到2019年的1261億元。2020年，中央財政將繼續(xù)較大幅度增加中央專項扶貧資金規(guī)模，新增資金向受疫情影響較重地區(qū)適當(dāng)傾斜。為體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，各級政府應(yīng)進一步加大鄉(xiāng)村振興資金投入，建立財政投入穩(wěn)定增長機制，確保鄉(xiāng)村振興財政資金投入有大幅增長，其增速明顯高于一般公共預(yù)算支出增長速度。全面建成小康社會后，國家扶貧資金投入在保障鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來，集中加大對相對貧困的治理力度。同時，應(yīng)對政府各種涉農(nóng)財政資金進行整合，充分發(fā)揮綜合效應(yīng)。

    實現(xiàn)有效銜接需要考量的其他重要因素

    梳理、評估、處置現(xiàn)行脫貧政策。在脫貧攻堅過程中，從中央到地方，各級政府都制定實施了一系列政策措施，形成了較完整的政策體系。2020年后，要對現(xiàn)行脫貧政策進行全面梳理，對其適應(yīng)性進行科學(xué)評估，并按照以下原則實行分類處置。一是保留一批。對于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境整治、扶貧公益性崗位、控輟保學(xué)等政策措施，可直接納入鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策中。二是延期一批。對于易地扶貧搬遷等政策，尚需要做好后續(xù)扶持工作，資金和政策支持需適當(dāng)延長一段時間。三是整合一批。對于產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧就業(yè)車間等措施，在調(diào)整升級后可納入鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策中；對于保障兜底、醫(yī)療扶貧等措施，在經(jīng)過改造完善后應(yīng)納入統(tǒng)一的社會保障體系，但應(yīng)防止過度保障和過度醫(yī)療問題。四是取消一批。主要是指那些臨時性或者已經(jīng)完成歷史使命的政策措施，如貧困戶危房改造扶貧政策等。

    高度重視扶貧資產(chǎn)的后續(xù)經(jīng)營管理。長期以來，各級政府、金融機構(gòu)和社會力量將大量資金投入扶貧領(lǐng)域，在全國形成了規(guī)模龐大的扶貧資產(chǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（資產(chǎn)收益）以及易地扶貧搬遷類資產(chǎn)等。這些扶貧資產(chǎn)大多產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、利益不夠明晰，后續(xù)管理機制尚未建立。當(dāng)前，應(yīng)盡快開展清資核產(chǎn)工作，明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，加強后續(xù)經(jīng)營管理、維護和監(jiān)督，切實保障集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。有的產(chǎn)業(yè)如光伏產(chǎn)業(yè)，較大程度上依靠政府支持或補貼，如何增強此類產(chǎn)業(yè)的市場競爭力需要盡早予以考量。

    將現(xiàn)行貧困縣政策整合到欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展政策中。近年來，中央再三重申，對貧困縣摘帽實行“四不摘”政策，即不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管。在過渡期內(nèi)，對面臨困難的已摘帽貧困縣應(yīng)繼續(xù)給予資金和政策扶持，以增強其內(nèi)生發(fā)展動力。為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在過渡期之后，應(yīng)綜合考慮相對貧困發(fā)生率、基本公共服務(wù)水平、居民人均收入、人均財政收入等指標(biāo)，精準(zhǔn)劃定欠發(fā)達地區(qū)，制定實施欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展政策，并將現(xiàn)行貧困縣政策整合后納入其中。

    （作者系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長）