馮建波：從寧波的四個(gè)案例看基層社會(huì)善治方向

　　寧波是我國推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新比較早的城市。2001年，寧波在全省率先開展平安鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)創(chuàng)建活動(dòng)，并在海曙、余姚兩地實(shí)行深化社會(huì)治安綜合治理工作試點(diǎn)；2002年，市政府出臺(tái)了《關(guān)于改革和完善城市管理體制的若干意見》，提出了“重心下移”的基本原則，將城市管理重心由市和區(qū)向街道轉(zhuǎn)移，通過“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體系創(chuàng)新，建立起權(quán)責(zé)相適、精簡高效的社會(huì)管理體制；2008年，按照省委的精神，提出了打造“楓橋經(jīng)驗(yàn)”升級(jí)版的目標(biāo)；2010年，寧波被確定為全國38個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市之一；2012年，寧波被確定為“大城市從整體上加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的典型”；2015年7月，市委全會(huì)作出《關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)治理全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)的決定》，搭建“1+X”政策體系，構(gòu)筑基層社會(huì)治理的“四梁八柱”，建立基層規(guī)范化組織體系、清單化權(quán)責(zé)體系、法治化城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系、網(wǎng)格化工作體系、信息化支撐體系、社會(huì)化服務(wù)體系、多元化矛盾調(diào)解體系、制度化保障體系等“八大體系”；2016年，寧波開展基層社會(huì)服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)，并啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政體制改革。

　　馮建波

　　寧波經(jīng)驗(yàn)性案例具有普遍性意義

　　近年來，寧波社會(huì)治理創(chuàng)新的不少經(jīng)驗(yàn)，引起了全國理論界的關(guān)注，不少做法被全國一些地方學(xué)習(xí)借鑒，一些經(jīng)驗(yàn)得到了全國性的推廣應(yīng)用。其中有四個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的案例，對(duì)我國基層社會(huì)治理創(chuàng)新具有普遍性意義。

　　案例一：寧�？h村級(jí)權(quán)力清單36條

　　與全國多數(shù)地方一樣，寧海也曾面臨村級(jí)治理困境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年至2013年，寧�？h村干部紀(jì)檢信訪數(shù)量為806件，約占總數(shù)的八成；全縣查處黨員干部違反廉潔履職的經(jīng)濟(jì)類案件涉及村干部的102件，約占總數(shù)的三分之二。村干部“蒼蠅式”腐敗成鄉(xiāng)村治理難題。2014年，寧海在全國推出第一份村級(jí)小微權(quán)力清單，頒布《寧海縣村級(jí)權(quán)力清單36條》，這份清單涵蓋村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19項(xiàng)村級(jí)公共權(quán)力事項(xiàng)以及村民宅基地審批、土地征用款分配、村級(jí)印章使用等17項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)，基本實(shí)現(xiàn)村干部小微權(quán)力內(nèi)容全覆蓋。在清單的基礎(chǔ)上，寧海對(duì)所涉及的每一權(quán)力事項(xiàng)都構(gòu)建形成決策、運(yùn)行、評(píng)估、修正等權(quán)力規(guī)范體系，并繪制了45張權(quán)力行使流程圖，形成村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)范。

　　寧海農(nóng)村小微權(quán)力清單制度，引起中央、省、市高度關(guān)注，2015年，被寫入省委、市委全會(huì)決定。2018年2月，作為農(nóng)村基層治理樣本，寧海首創(chuàng)的小微權(quán)力清單制度，被寫入中央“一號(hào)文件”。同年，寧波市委、市政府決定在全市深化推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，并把它列為全市8個(gè)重大改革項(xiàng)目之一。在寧海“村級(jí)小微權(quán)力清單36條”基礎(chǔ)上重新全面梳理村級(jí)事務(wù)事項(xiàng)，編制全市新版村級(jí)小微權(quán)力清單，規(guī)范村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)程，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)及時(shí)全面公開，各區(qū)縣(市)清單可以保留原有特色和優(yōu)勢(shì)，并根據(jù)市級(jí)清單精神作相應(yīng)修改，鎮(zhèn)、村兩級(jí)可按實(shí)際情況，設(shè)置特色清單，形成“一鎮(zhèn)一單”“一村一單”。

　　案例二：象山縣“村民說事”制度

　　“村民說事”制度始于象山縣西周鎮(zhèn)的杰下村。2009年初，杰下村擬對(duì)白溪水庫引水工程補(bǔ)償款進(jìn)行分配，因村內(nèi)信息不透明，干群之間缺乏信任，集中爆發(fā)了矛盾。為解決這一矛盾，在鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)下，杰下村嘗試以“村民說事”的方式進(jìn)行破解，村里舉行了現(xiàn)場(chǎng)說事會(huì)，將補(bǔ)償款的每一筆去向用途，當(dāng)著村民的面一條條說清楚，經(jīng)過與村民主動(dòng)積極的溝通，白溪水庫補(bǔ)償款的分配很快達(dá)成一致，村民與村干部的誤會(huì)隔閡也得到有效化解。此后，杰下村順勢(shì)而為將每月10日、25日定為“說事日”，通過“述、議、定、辦、評(píng)”的基本程序，由村委會(huì)干部和聯(lián)村干部一起，采用與村民拉家常的方式，對(duì)村里的大事和群眾提出的問題、意見，能當(dāng)場(chǎng)解決的當(dāng)場(chǎng)議定解決，不能當(dāng)場(chǎng)解決的，落實(shí)專人辦理，并在下一個(gè)“說事日”向群眾說明辦理情況，從而開啟了“村民說事”制度的序幕。2010年象山縣委縣政府在系統(tǒng)總結(jié)西周鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展形成“說、商、辦、評(píng)”制度體系，并在全縣490個(gè)村推廣。

　　自2010年實(shí)施“村民說事”制度以來，到2017年底，象山縣累計(jì)排摸農(nóng)村不穩(wěn)定因素3800余個(gè)，化解各類矛盾糾紛8600余起，矛盾糾紛平均調(diào)處率96.1%，尤其是最早推行“村民說事”的西周鎮(zhèn)，信訪數(shù)量年均下降20%以上，基本實(shí)現(xiàn)了矛盾不出村、越級(jí)“零上訪”。2017年，寧波市委專題召開推廣“村民說事”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，出臺(tái)了《關(guān)于全面推廣村民說事制度的實(shí)施意見》，在全市各村、社區(qū)全面推行“村民說事”制度。

　　案例三：鎮(zhèn)海區(qū)莊市街道“全科網(wǎng)格”模式

　　為破解區(qū)域社會(huì)治理中存在多個(gè)網(wǎng)格、多頭治理的現(xiàn)狀，自2014年以來，莊市街道將“多網(wǎng)合一”作為基層治理現(xiàn)代化的重要舉措，通過深入調(diào)研，明確“農(nóng)村150戶、社區(qū)300戶”為統(tǒng)一網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，先后整合、歸并信訪矛盾、治安流管、食品安全、安全生產(chǎn)、民政救助等十余個(gè)領(lǐng)域網(wǎng)格，在轄區(qū)14個(gè)村(社區(qū))內(nèi)建立189個(gè)“全科網(wǎng)格”，每個(gè)網(wǎng)格由1名網(wǎng)格長、1名聯(lián)村網(wǎng)格指導(dǎo)員、1批網(wǎng)格員和若干名社會(huì)志愿者組成，形成“1+1+1+X”網(wǎng)格服務(wù)模式。同時(shí)，在街道層面設(shè)置實(shí)體化運(yùn)作的綜合指揮室，對(duì)綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)平臺(tái)實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一考評(píng)，并通過建立完善“發(fā)現(xiàn)上報(bào)—調(diào)度分流—處置反饋—任務(wù)核查—評(píng)價(jià)考核—結(jié)單歸檔”的事件分級(jí)處置機(jī)制，將社會(huì)事件和即時(shí)問題按相應(yīng)管理層級(jí)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理扁平化管理。

　　在此基礎(chǔ)上，建立了基層社會(huì)治理信息系統(tǒng)“e寧波”，以手機(jī)App為前端，PC端為后臺(tái)，集成基層數(shù)據(jù)、事件處理、走訪日志、基層黨建、通知公告、統(tǒng)計(jì)分析、效能考核等相關(guān)模塊，與區(qū)級(jí)、市級(jí)綜治平臺(tái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。工作人員依托手機(jī)App對(duì)發(fā)生事件、問題進(jìn)行拍照、錄音，并進(jìn)行云端記錄；派駐監(jiān)管、執(zhí)法部門通過手機(jī)端和PC端，對(duì)問題實(shí)施處置、進(jìn)行反饋。依托數(shù)據(jù)云端平臺(tái)，建立規(guī)范統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理機(jī)制，將轄區(qū)人口、房屋、場(chǎng)所、設(shè)施等各類資源、事務(wù)、力量等價(jià)值數(shù)據(jù)統(tǒng)一納入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并通過日常服務(wù)不斷充實(shí)、完善數(shù)據(jù)。同時(shí)通過大數(shù)據(jù)分析功能，按時(shí)間、區(qū)塊對(duì)區(qū)域社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行深層次分析，并為相關(guān)決策提供參考分析。

　　“全科網(wǎng)格”的建立，實(shí)現(xiàn)了基層治理快速解決、快速反饋、快速援助，并通過完善網(wǎng)格工作事項(xiàng)清單，優(yōu)化網(wǎng)格工作人員職責(zé)，形成基層社會(huì)治理“一張網(wǎng)”的工作格局。2017年，省社會(huì)治理創(chuàng)新工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在寧波召開，莊市街道的這一做法在全省得到推廣。

　　案例四：中國寧波網(wǎng)“民生e點(diǎn)通”

　　“民生e點(diǎn)通”借鑒了網(wǎng)絡(luò)問政和寧波“81890”求助服務(wù)熱線的理念，2013年9月，寧波日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)為充分發(fā)揮自身公信力、影響力和傳播力，以報(bào)、網(wǎng)、端融合的方式，提出了“新聞+服務(wù)”的媒體運(yùn)營理念，在市委宣傳部的支持下，推出了“民生e點(diǎn)通”平臺(tái)。至今，寧波10個(gè)區(qū)縣(市)的基層政府網(wǎng)絡(luò)民生服務(wù)平臺(tái)已全部對(duì)接該平臺(tái)，全市118個(gè)政府職能部門與重要民生企事業(yè)單位組織專門力量在線進(jìn)駐，成為處置網(wǎng)上投訴、咨詢、建議與求助等信息傳遞、分揀、處置的系統(tǒng)，平臺(tái)現(xiàn)已集納、回應(yīng)主題帖文16萬余條，日均點(diǎn)擊量躍升至60萬人次，在線值守部門以及相關(guān)企事業(yè)單位的受理、回復(fù)率在97%以上，解決率在75%以上；由平臺(tái)記者組成的“小e幫忙團(tuán)隊(duì)”已追蹤調(diào)查熱點(diǎn)民生問題5600余次，促進(jìn)了一大批民生問題的有效解決。平臺(tái)還充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，做好做強(qiáng)各級(jí)輿情報(bào)送，至今已報(bào)送千余期，為市委、市政府以及各職能部門制定決策做好參謀。

　　目前，“民生e點(diǎn)通”已經(jīng)成為市委、市政府受理群眾投訴、建議和咨詢的重要平臺(tái)，被市民譽(yù)為“目前寧波網(wǎng)上訴求受理最快、部門回復(fù)效率最高、網(wǎng)上互助效應(yīng)最好的地方”，并榮獲寧波宣傳思想文化創(chuàng)新一等獎(jiǎng)、浙江省新媒體名平臺(tái)。2018年，平臺(tái)獲得中國新聞獎(jiǎng)。

　　寧波經(jīng)驗(yàn)性案例對(duì)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治的啟示

　　從以上四個(gè)寧波經(jīng)驗(yàn)性案例中，我們得出實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治的六個(gè)結(jié)論：

　　1、問題導(dǎo)向是基層善治的起始

　　基層社會(huì)治理創(chuàng)新必須立足于基層問題和矛盾的解決，寧波基層社會(huì)治理四個(gè)案例的工作出發(fā)點(diǎn)都是為了解決當(dāng)時(shí)基層社會(huì)治理中的突出問題，這些問題都是實(shí)實(shí)在在的而非憑空想象的，也正因如此，其提出的解決方案也是得到群眾廣泛支持和具有生命力的。“村民說事”是為了解決干群溝通問題，“36條”是為了解決村級(jí)腐敗問題，“全科網(wǎng)格”主要是為了解決城市基層的多頭管理問題，“民生e點(diǎn)通”是為了解決市民向黨政部門投訴和建議渠道問題。以問題為導(dǎo)向，提出解決這些問題的辦法措施，在此基礎(chǔ)上逐步形成行之有效的常態(tài)化機(jī)制，基層社會(huì)的善治也就得以實(shí)現(xiàn)。

　　2、制度供給是基層善治的關(guān)鍵

　　我們常說基層社會(huì)治理必須要黨建引領(lǐng)，但基層黨建如何引領(lǐng)基層社會(huì)治理，慣常的思路往往聚焦在組織建設(shè)上，出現(xiàn)什么問題就習(xí)慣性地建個(gè)組織機(jī)構(gòu)去管理，而制度的供給恰恰被忽視了，造成了當(dāng)前不少地方基層社會(huì)治理的無序化和碎片化問題。中央提出基層社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合，簡單講就是“三治融合”，融合的紐帶就是制度化、程序化，這需要各級(jí)黨委政府在總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，形成制度體系，并保證制度執(zhí)行的程序化和透明化。

　　3、民主協(xié)商是基層善治的根基

　　改革開放以來，基層社會(huì)治理模式從“為民作主”“替民作主”逐步走向“由民作主”，民主協(xié)商在基層治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，特別是在農(nóng)村社區(qū)，由于利益分配問題，由于信息不充分，產(chǎn)生了干群之間的信任危機(jī)，使基層治理遇到各種矛盾和困難，由此出現(xiàn)了村務(wù)公開、居務(wù)公開、黨務(wù)公開等做法，但并不能完全解決信任危機(jī)的問題，通過引入民主協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了不同信息的交流，增進(jìn)了治理主體之間的理解，使善治得以可能。

　　4、公共服務(wù)是基層善治的生命

　　民眾為什么會(huì)參與到基層社會(huì)治理中來？空洞的號(hào)召和說教是做不到的，必須要有切實(shí)的利益來吸引他們，用他們關(guān)心的共同話題來凝聚他們。為此，在基層社會(huì)治理中，政府公共產(chǎn)品的提供就非常必要。政府提供的公共產(chǎn)品，一類是民生服務(wù)，一類是政府管理，兩者都不可或缺，上述四例中，無一不滲透著服務(wù)公眾、服務(wù)社會(huì)的理念。當(dāng)前農(nóng)村由于村級(jí)組織直接提供大部分的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因而村民的參與更加主動(dòng)，而城市由于社會(huì)服務(wù)主體的多元性，市民更關(guān)注居住環(huán)境等生活品質(zhì)方面的公共服務(wù)，因而民眾參與更多表現(xiàn)為對(duì)城市管理和居住小區(qū)服務(wù)管理等方面的關(guān)注。

　　5、現(xiàn)代科技是基層善治的支撐

　　互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在社會(huì)中的普及率越來越高，帶來了社會(huì)治理的技術(shù)含量也越來越高，手機(jī)端的即時(shí)反應(yīng)和反饋、4G技術(shù)帶來的視頻現(xiàn)場(chǎng)感、AI識(shí)別技術(shù)的精準(zhǔn)性、大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)性等，無不使當(dāng)前的基層社會(huì)治理得到了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的有力支撐，這使得傳統(tǒng)依托社會(huì)關(guān)系、組織網(wǎng)絡(luò)和制度設(shè)計(jì)等載體的治理手段，發(fā)揮出了新的力量并拓展了新的空間。這使得習(xí)近平總書記多次提出的“要像繡花一樣治理城市”的精細(xì)治理模式日益具有現(xiàn)實(shí)可行性。目前看，基于手機(jī)和視頻端的技術(shù)運(yùn)用已經(jīng)越來越充分，但基于大數(shù)據(jù)的分析技術(shù)還顯不足，這方面的研究和人才儲(chǔ)備也較缺乏；同時(shí)，不同地域、不同平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)割據(jù)還較嚴(yán)重，數(shù)據(jù)資源的共享遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，數(shù)據(jù)管理存在的安全隱患，也需要引起關(guān)注和警惕。

　　6、德治嵌入是基層善治的未來

　　當(dāng)前的基層社會(huì)治理中，比較多地體現(xiàn)了自治和法治的結(jié)合，從部門介入來看，組織、紀(jì)檢、政法等部門介入較深，總體上德治的痕跡還不夠明顯和突出，因此“三治融合”還大有文章可做。只有把德治進(jìn)一步嵌入當(dāng)前的基層社會(huì)治理中，才能使民眾的行為規(guī)范合乎社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求，實(shí)現(xiàn)從“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變，基層社會(huì)治理也就能從必然王國走向自由王國，真正做到“善治”。

　　從上面四個(gè)案例中，我們也進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前寧波基層社會(huì)治理這四方面做法正逐步趨向滲透和融合，不少地方根據(jù)新時(shí)代新要求探索治理提升方式，如象山已經(jīng)提出了基于“三治融合”的村民說事2.0版，這為我們研究提供了新的對(duì)象和素材，也將為各地的社會(huì)治理提供新的案例和借鑒�；鶎又卫硎屈h長期執(zhí)政的一個(gè)巨大考題，中國的政治傳統(tǒng)和治國理政智慧就是“以下為上”“以小為大”，執(zhí)政黨只有關(guān)心最基層的善治，解決好老百姓的小事，才能凝聚人心、上下同心，畫出實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的最大同心圓。

　　(作者為浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院黨委副書記、副院長)