周敬青：黨規(guī)與國法不能模糊混淆

　　日前，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。其中指出，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國家長(zhǎng)治久安。

　　黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系統(tǒng)籌推進(jìn)，是完善中國特色社會(huì)主義法治體系的必然要求。一段時(shí)間以來，關(guān)于二者之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界有多種論述。在我看來，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系既相互獨(dú)立、自成一體，又相輔相成、辯證統(tǒng)一。二者有效銜接、互為保障，不能模糊混淆，不能孤立和割裂，不能重疊打架。

　　從嚴(yán)治黨依法治國

　　黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系在制度屬性、價(jià)值目標(biāo)、核心原則和規(guī)則淵源上具有一致性，同屬中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。

　　首先，在制度屬性上具有一致性。黨的性質(zhì)、宗旨和我國的國體、政體決定了黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系在制度屬性上具有一致性，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

　　其次，在價(jià)值目標(biāo)上具有統(tǒng)一性。中華人民共和國是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民，經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭(zhēng)取得革命勝利、推翻舊政權(quán)、打破舊法統(tǒng)建立起來的。中國共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，“黨除了國家、民族、人民的利益，沒有任何自己的特殊利益”。一切為了人民，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到依法治國全過程，使法律及其實(shí)施充分體現(xiàn)人民意志。

　　黨內(nèi)法規(guī)體系是黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務(wù)；法律規(guī)范體系是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更美好。在社會(huì)主義法治體系建設(shè)過程中，要始終如一地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終如一地堅(jiān)持人民主體地位，始終如一地把法律規(guī)范體系建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)統(tǒng)一于全心全意為人民服務(wù)這一目標(biāo)之下。反之，中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的價(jià)值追求就會(huì)變質(zhì)變味。

　　最后，在規(guī)范淵源上具有一致性。黨在長(zhǎng)期革命和建設(shè)實(shí)踐過程中形成的符合中國發(fā)展道路、符合人民利益的正確路線方針政策，是構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系內(nèi)容的主要淵源。二者分別從黨內(nèi)法治和國家法治的視角，生動(dòng)詮釋了中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民建設(shè)黨、建設(shè)國家的歷史進(jìn)程，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要依據(jù)，共同構(gòu)筑起中國特色社會(huì)主義法治體系的前提和基礎(chǔ)，最終統(tǒng)一于全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨，進(jìn)而建設(shè)社會(huì)主義法治國家的偉大實(shí)踐中。

　　紀(jì)法分開紀(jì)在法前

　　從宏觀層面看，黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)法律規(guī)范體系的保障作用體現(xiàn)在：對(duì)憲法、法律確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)，從領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制、方式等方面加以具體化，以落實(shí)憲法、法律的原則性規(guī)定；通過建立各種黨內(nèi)的制度機(jī)制來促進(jìn)和約束全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，進(jìn)而有力地保障國家法律實(shí)施。

　　法律規(guī)范體系對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的促進(jìn)、保障作用體現(xiàn)在：為黨內(nèi)法規(guī)的制定提出合法性標(biāo)準(zhǔn)，保障黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量；以保障性、配套性、轉(zhuǎn)化性的規(guī)定來支持、配合和保障黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。一定意義上可以說，以完備的法律規(guī)范體系為后盾，黨內(nèi)法規(guī)才有足夠的剛性和強(qiáng)制力。

　　從微觀層面看，隨著《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等頒布實(shí)施，以及高壓反腐和黨風(fēng)廉政建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系的邊界、效力關(guān)系越來越清晰，充分體現(xiàn)了“紀(jì)法分開”和“紀(jì)在法前，黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的立規(guī)立法本意，展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的自省、自覺、自律。

　　中國共產(chǎn)黨是馬克思主義執(zhí)政黨，必須堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)體系嚴(yán)于法律規(guī)范體系，黨內(nèi)法規(guī)體系必須對(duì)全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出更加全面、嚴(yán)格、精準(zhǔn)的行為規(guī)范。這對(duì)于其他公民的遵法向善具有重要的示范意義。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，要求黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要模范遵守國家法律，按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。通過緊抓黨員這一關(guān)鍵社會(huì)群體和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，促進(jìn)增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍。

　　黨的十八大以來，為扎緊全面治黨的制度籠子，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨溃�制訂或修訂�?0多部黨內(nèi)法規(guī)。新形勢(shì)下，為適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新形勢(shì)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)對(duì)黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使公權(quán)力規(guī)定更加嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

　　要按照“法律優(yōu)先”等基本法治原則，正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和法律規(guī)范體系建設(shè)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。凡是只能由國家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)不作規(guī)定。凡是國家法律已作規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)確保與法律規(guī)范規(guī)定保持一致。對(duì)于一些涉及道德層面的行為禁止，而法律規(guī)范確實(shí)沒有規(guī)定的，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)逐步予以全覆蓋。對(duì)于那些經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)的、行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)又具備轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范必要性和可行性的，要通過國家立法程序適時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

　　(作者為中共上海市委黨校教授，國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國外執(zhí)政黨治黨理政比較研究”首席專家，上海市中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心理事、特約研究員)